Strategia Rozwoju Krakowa 2030 – innowacja na skalę naszych możliwości? cz. I

Strategia Rozwoju Krakowa:

Skazani na interpretacje

Ogólne założenia metodologiczne Strategii wydają się być poprawne. W pierwszej kolejności w oparciu o kategorie wskazane w analizie SWOT mamy cele ogólne (w Strategii nazywane strategicznymi) i jest ich 6.

CEL STRATEGICZNY I: Kraków otwartą i harmonijną metropolią o znaczeniu międzynarodowym w sferach: innowacji, nauki, gospodarki i kultury

CEL STRATEGICZNY II: Kraków – miasto rozwijające gospodarkę opartą na wiedzy

CEL STRATEGICZNY III: Kraków – kreatywna i korzystająca z potencjału kulturowego nowoczesna metropolia

CEL STRATEGICZNY IV: Kraków – miasto przyjazne do życia

CEL STRATEGICZNY V: Silna wspólnota samorządowa mieszkańców Krakowa

CEL STRATEGICZNY VI: Kraków – nowocześnie zarządzana metropolia

Do każdego z celów przypisany został odpowiedni obszar problemowy nawiązujący również do kategorii ze SWOT-u:

OBSZAR I: Inteligentna i nowoczesna metropolia

OBSZAR II: Nowoczesna gospodarka i potencjał naukowy

OBSZAR III: Kultura i dziedzictwo kulturowe

OBSZAR IV: Jakość życia

OBSZAR V: Kapitał społeczny

OBSZAR VI: Zarządzanie miastem.

Następnie poszczególne obszary zostały uzupełnione o diagnozę obecnej sytuacji i do każdego z celów ogólnych przypisane zostały cele operacyjne oraz dalej: kluczowe działania, polityki, programy i projekty strategiczne. Co jest szczególną zaletą, w celu możliwości monitorowania realizacji strategii do poszczególnych celów operacyjnych przypisane zostały wskaźniki, czyli mierzalne zjawiska świadczące o występowaniu oczekiwanej zmiany. Diabeł jak zwykle tkwi w szczegółach.

Po pierwsze zaproponowane w analizie SWOT 6 kategorii analitycznych nie pokrywa się z celami strategicznymi i zdefiniowanymi obszarami. W tych dwóch ostatnich pojawia się kultura i dziedzictwo kulturowe kosztem mobilności. Oczywiście taka niekonsekwencja ma pewnie jakiś sens, przy czym próżno szukać jego wyjaśnienia w dokumencie. Nie jest również czytelne jak analiza SWOT przekłada się na opisy poszczególnych celów – zawarte w nich wnioski często się nie pokrywają wzajemnie. Dla przykładu próżno szukać czegoś o nauce języków obcych w analizie SWOT, podczas gdy jest to jedno z kluczowych działań celu strategicznego II. Kompletnie niejasne jest, jaki jest stosunek pomiędzy poszczególnymi działaniami kluczowymi, politykami, programami, projektami, wskaźnikami i zmiennymi, które wskaźniki mają mierzyć. Wszystkie te informacje zostały wrzucone do 2 tabelek (dla każdego z celów) bez ukazania, jak poszczególne elementy nawzajem się łączą. To trochę tak, jakby instrukcja złożenia samochodu zawierała wyłącznie spis wszystkich części. Żeby jednak maszyna pojechała, musimy poskładać każdą z części z osobna (silnik, skrzynia biegów, zawieszenie itd.), a następnie wiedzieć, jak złożyć w całość poszczególne komponenty. Inaczej utoniemy w morzu elementów, które same nigdzie nie pojadą. Co więcej, choć Strategia planowana jest do 2030 roku, w głównej mierze odwołuje się do polityk i programów już istniejących ze znacznie krótszym horyzontem czasowym jak np. Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych Krakowa 2015 – 2020 lub Program rozwoju sportu w Krakowie 2016-2019. Z dokumentu nie dowiadujemy się niczego na temat zbieżności i ewentualnych planach uaktualniania wskazywanych polityk i programów. Zdecydowanie jednak jednym z dwóch najsłabszych elementów jest diagnoza. Trudno określić, czym kierowali się autorzy przygotowując poszczególne diagnozy i w zasadzie, co jest jej przedmiotem, bo w większości wypadków nie jest spójna z założonymi celami. Przykładowo diagnoza kapitału społecznego sprowadza się do 2 informacji:

Frekwencja w pierwszej turze samorządowych wyborów na Prezydenta Miasta Krakowa w 2014 roku wyniosła 41,93%.

W 2016 roku w Krakowie zarejestrowanych było 4 580 organizacji pozarządowych (NGO). Spośród nich 1 164 wnioskowały o wsparcie z budżetu Miasta Krakowa.

Jest to dobra ilustracja dla problemu, o którym pisałem wcześniej – jeśli się nie wie, co określa się jako kapitał społeczny, pozostaje błądzenie we mgle i tak jest w tym przypadku. Oczywiście poziom frekwencji (dlaczego tylko w I turze wyborów prezydenckich w 2014 roku? Co z radami dzielnic, sejmikiem wojewódzkim, parlamentem, wyborami prezydenckimi?!) oraz liczba zarejestrowanych organizacji pozarządowych są jakimiś wskaźnikami kapitału społecznego, ale to tak, jakby diagnozując miłość drugiej osoby przyjąć za jedyne kryteria, czy przynosi kwiaty i całuje na powitanie. Co zastanawiające, autorzy Strategii piszą w odniesieniu m.in. do celów o innych potencjalnych wymiarach kapitału społecznego, jak: poczucie tożsamości, współpraca dzielnic, otwartość instytucji itd., ale z jakiegoś powodu zabrakło im energii, żeby poddać te zjawiska diagnozie. Równie kuriozalna jest diagnoza kultury i dziedzictwa kulturowego, z której dowiemy się o ilości instytucji kultury, festiwali, obiektów i absolwentów kierunków artystycznych, ale w zasadzie o samej kulturze nie dowiemy się niczego. Autorzy nie tylko w diagnozie, ale w całej strategii poświęconej kulturze nie zająknęli się w zasadzie ani słowem o wartościach, postawach, ideach czy wzorach, co nie tylko zastanawia, ale wręcz przeraża, bo sugeruje, że rozumienie kultury przez ludzi, którzy piszą tę Strategię, zatrzymało się przed XVIII wiekiem i pozostaje na poziomie wiedzy potocznej.

Kolejnym bardzo słabym elementem metodologii Strategii są wskaźniki. W większości wypadków autorzy ograniczyli się do określenia poziomu docelowego wskaźników w 2030 roku jako „trend wzrostowy” lub „trend spadkowy” względem obecnego poziomu. I tak dla przykładu postawy prozdrowotne mieszkańców mają być mierzone odsetkiem osób uprawiających sport (obecnie jest to 31%). Za stan docelowy przyjęto osiągnięcie „trendu wzrostowego”, co oznacza, że jeśli za 13 lat 32% krakowian będzie deklarowało uprawianie sportu, magistrat będzie mógł ogłosić osiągnięcie wzrostu postaw prozdrowotnych mieszkańców i odtrąbić sukces.

Jeszcze większą wadą jest nieowskaźnikowanie w Strategii bardzo wielu zmiennych. W ramach obszaru V dot. kapitału społecznego zdefiniowano 23 działania kluczowe, do których monitorowania dobrano… 5 wskaźników! Jest to o tyle kuriozalne, że proporcje powinny być odwrotne – zwykle, żeby potwierdzić nastąpienie jakiejś zmiany (działania kluczowe) potrzebnych jest kilka wskaźników. W efekcie piękne sformułowania np. o promowaniu idei wolontariatu można wsadzić między bajki, bo już na etapie projektowania Strategia nie zakłada żadnych sposobów weryfikacji.

I w końcu wiele zaproponowanych wskaźników jest b. słabej jakości i można wątpić w ich trafność (czyli że mierzą to, co powinny). Przede wszystkim z jakiegoś powodu autorzy Strategii zdecydowali się głównie na wskaźniki ilościowe (czyli np. liczba absolwentów kierunków artystycznych), kompletnie pomijając wskaźniki jakościowe (np. międzynarodowe osiągnięcia krakowskich artystów). Jest to bardzo zaskakujące rozwiązanie, ponieważ wielu fenomenów po prostu nie da się badać stosując wyłącznie ilościową strategię (w szczególności sfery kultury, która w Strategii została sprowadzona do cyferek).

Wiele wskaźników wydaje się też po prostu niewłaściwie dobranych – np. obiektywne warunki życia w Krakowie mają być badane przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniem brutto w sektorze przedsiębiorstw. Abstrahując już nawet od tego, na ile warunki życia można przeliczać na dostępną gotówkę, jest to wątpliwe rozwiązanie co najmniej z dwóch powodów: średnia nie jest dobrą miarą tendencji centralnej w społeczeństwach o dużych nierównościach społecznych – w tym wypadku prawdopodobnie lepszym rozwiązaniem byłaby dominanta (czyli najczęstsza wartość); wysokie zarobki często nie wiążą się z wysokim komfortem życia, gdy koszty życia są również wysokie – bardziej obiektywną miarą byłaby zdolność nabywcza. To jeden z przykładów dobrze obrazujących brak spójności całego dokumentu – pomimo, że wśród przesłanek pojawia się problem rosnącej polaryzacji społecznej, nie znajduje to odbicia na poziomie celów i wskaźników, które powinny być tak skonstruowane, by pozostać czułe na nierówności społeczne. W przeciwnym wypadku wysokie obiektywne warunki życia w Krakowie, mogą finalnie okazać się domeną 1% najbogatszych.

Być może jeszcze bardziej jaskrawym przykładem niewłaściwego doboru wskaźników są te dotyczące nauki. Cel II poświęca dużo uwagi nauce, wskazując m.in. na działania ukierunkowane na jej umiędzynarodowienie i podniesienie pozycji w międzynarodowych rankingach. Z kolei gdy spojrzymy na wskaźniki, cała „międzynarodowość” znika, ustępując miejsca wyłącznie polskim punktom odniesienia. Ambicją twórców strategii jest utrzymanie drugiej pozycji w polskim rankingu uczelni „Perspektywy”, uzyskiwania przez krakowskich naukowców grantów z Narodowego Centrum Nauki oraz liczba publikacji bez sprecyzowania w jakich czasopismach. Można się zastanawiać, czy wskaźniki te projektował ktoś bez znajomości świata nauki, czy po prostu bez ambicji, bo przyjęte wskaźniki można by porównać do uzyskania pochwały od mamy, jako wskaźnika sukcesu zawodowego. Gdyby ktoś na serio chciał podnosić jakość krakowskiej nauki w skali międzynarodowej, wskazałby prędzej prestiżową Listę Szanghajską, europejskie granty ERC i publikacje z list „A” MNiSW, zawierające czasopisma czytane przez społeczność naukową z całego świata.

Podsumowując, zastosowane wskaźniki sugerują powierzchowność wykonanych analiz i brak głębszego zrozumienia, co naprawdę chce się zrobić. Nie zaskakuje to jednak o tyle, że dobór wskaźników będący jednym z końcowych etapów planowania strategicznego, nie może być dobry, gdy poprzednie elementy zostały wadliwie skonstruowane. Konsekwencje tej sytuacji są bardzo poważne, bo w zasadzie nie posiadając dobrych wskaźników, nie możemy określić co i czy w ogóle coś uległo zmianie i ew. poprawie, tym samym pozostanie nam wierzyć na słowo urzędniczym interpretacjom.

Część II recenzji “Strategia Rozwoju Krakowa” – TUTAJ.

Czytaj także: Masz 300 tysięcy? W Krakowie stać cię nawet na atrakcyjny 16-metrowy apartament!